Soepele regels én flexibel proces – dat werkt niet

Elke ingreep in de ruimte kan een verrijking zijn of een bedreiging. Een transparante belangenafweging is onmisbaar.(Foto: Flip ten Cate)

Wie dereguleert moet zorgen voor een smetteloze proces-hygiëne. Alleen zo is een transparante belangenafweging te maken. Regels en proces zijn communicerende vaten.

De traditionele overheid stelt grenzen aan het gebruik van de fysieke leefomgeving. In regels is vastgelegd wat mag en niet mag, en de ambtenaar toetst of aan de regels wordt voldaan. Dit ter bescherming van de burgers en in het algemeen belang.

De Omgevingswet breekt hier mee. In deze wet toetst de overheid met gezond verstand en vertrouwen. De overheid formuleert met de samenleving een maatschappelijke agenda voor de toekomst, vertrekkend vanuit gezamenlijke waarden op het gebied van veiligheid, gezondheid en een goede omgevingskwaliteit. De nieuwe taak van de overheid is het bevorderen dat elke particuliere investering een bijdrage levert aan deze maatschappelijke doelen. Niet door te toetsen aan normen, maar door verschillende belangen samen te brengen.

Elke investering kan een bijdrage leveren aan een betere leefomgeving, maar kan er ook een bedreiging voor zijn. We benaderen die investering voortaan niet vanuit achterdocht (toetsen aan regels), maar vanuit vertrouwen (stimuleren dat omgevingsbelangen in de investering een plek krijgen). Het college van b & w krijgt de ruimte om de belangen af te wegen en te beslissen of de investering de omgevingskwaliteit inderdaad bevordert.

Het knaagt
Het is goed dat de Omgevingswet niet langer de regels en normen centraal stelt, maar de maatschappelijke doelen. Toch knaagt het in mijn achterhoofd.

We schrappen immers een stukje rechtsstaat. Hoe zit het dan met de overheid als ‘schild voor de zwakken’? Hoe voorkomen we de ‘tragedy of the commons’ –het gemeenschappelijke belang dat sneuvelt onder te grote ruimte voor het individuele belang? Het zit het met de correctie op marktfalen? Hoe haal ik mijn gelijk, als mijn belang in de afweging over het hoofd is gezien of te licht bevonden?

Grootste twijfels
Hier zitten mijn grootste twijfels over de Omgevingswet. Het is tot daar aan toe om regels te versoepelen, om nauw omschreven verworven rechten te nuanceren – de normen waren toch al niet absoluut en de rechten werden toch al aangetast. Dat is niet zo erg. Tenminste,  zolang je zeker weet dat ook jouw belangen wel degelijk een rol spelen in de afweging.
In de wereld van welstand en erfgoed bestaan al heel lang geen absolute normen waar plannen aan getoetst worden. Wel is er een goed ingericht proces, waarin het belang van een aantrekkelijke, cultuurhistorisch waardevolle leefomgeving binnen heldere beleidskaders wordt meegewogen met het belang van een initiatiefnemer. Dat goed ingerichte proces kreeg zo’n twintig jaar geleden een wettelijke vorm, in reactie op kritiek over vermeend machtsmisbruik en vriendjespolitiek van welstandscommissies. Nu is er een commissie. De leden, benoemd door de gemeenteraad, vergaderen openbaar en beraadslagen met de initiatiefnemer/ontwerper over de kwaliteit van een plan. De gemeenteraad geeft die commissieleden het kader mee en eist een jaarlijkse verantwoording van het werk.

Dit soort procesregels zijn er ook op andere terreinen. De ladder van duurzame verstedelijking, bijvoorbeeld: geen absoluut verbod op het bouwen buiten de bebouwde kom, maar eerst een paar processtappen zetten, opdat je zeker weet dat je het goede besluit neemt en alle belangen hebt gewogen.

Je zou verwachten dat hetzelfde bij de Omgevingswet gebeurt. Niet dus.

Geen transparantie
De wet geeft geen uitsluitsel over hoe je kan sturen op maatschappelijke doelen, opdat zowel het belang van de investeerder, als de benodigde expertise, als de belangen die in de omgeving spelen, en tenslotte ook het algemene belang waar de gemeenteraad voor staat, terecht komen bij het college van b & w die de integrale afweging moet maken. Gedegen inzicht in het toekomstige proces ontbreekt: hoe worden de belangen die in de omgeving spelen manifest gemaakt en door wie, in welk stadium heeft het zin om die omgevingswensen te koppelen aan het investeringsplan, wanneer en hoe wordt expertise ingebracht – zowel van gezondheids- en milieuexperts als van experts omgevingskwaliteit?

Door schade en schande wijs geworden zijn twintig jaar geleden heldere procesregels in de wet vastgelegd over de welstandsadvisering. Nu welstand verbreed wordt tot fysieke omgevingskwaliteit, zou je verwachten dat die procesregels mee evolueren. Niets daarvan: ze worden afgeschaft.

Niets belemmert straks een gemeente om de kwaliteitsadvisering neer te leggen bij een ambtenaar die naar eigen willekeur achter zijn eigen, gesloten, deur bepaalt of het ontwerp voldoet aan de eisen die hij er zelf aan stelt. Zolang hij b & w maar voorziet van een adequate motivering.

Gemeente heeft niets te zeggen
Nog erger is het met de procesregels voor participatie door omwonenden over concrete investeringsplannen. Zoals het er nu naar uitziet heeft de gemeente daar niets over te zeggen, en moet een investeerder op zijn eigen manier de voorstellen en suggesties voor verbetering van zijn plan bij de buren ophalen. Een simpele verklaring of hij de omgeving heeft geraadpleegd en wat het resultaat was, volstaat – die verklaring mag ook luiden dat de omgeving niet geraadpleegd is. De verklaring zal een ‘aanvraagvereiste’ zijn bij het indienen van een vergunningsaanvraag (de ministeriële Omgevingsregeling die dit bepaalt is nog in bewerking); naar verluidt mag een gemeente daar geen eigen proces-vereisten aan toevoegen. Een investeerder heeft belang bij het wegnemen van bezwaren. Hij kan de wensen van zijn buren honoreren door zijn plan aan te passen, maar net zo goed door de bezwaren af te kopen (met geld of met: ‘dan zal ik straks tegen jouw plan ook geen bezwaar maken’) of door intimiderend gedrag.

Vier jaar geleden schreef de Federatie dat de checks and balances van de Omgevingswet niet op orde zijn. Wie dereguleert, moet ter compensatie zorgen voor een uitmuntende proces-hygiëne. Het wordt tijd dat daar eens werk van wordt gemaakt.

Flip ten Cate | december | 2018
Aanmelden voor de nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit via: http://www.ruimtelijkekwaliteit.nl/aanmelden-nieuwsbrief